06.04.2014Първата оценка на Европейската комисия за изпълнението на националните ромски стратегии от държавите-членки
Докладът за изпълнението на Рамката на ЕС за национални стратегии за интеграция на ромите бе публикуван от Европейската комисия на 4 април и представен на провелата се същия ден в Брюксел Европейска среща на върха за ромите (European Roma Summit). Докладът (и съпътстващите го документи) е по същество първата оценка, която Европейската комисия прави за това как държавите-членки на Европейския съюз изпълняват своите национални стратегии за интегриране на ромите, приети през 2011 в резултат от комюникето на Комисията „Рамка на ЕС за национални стратегии за интегриране на ромите“ и последвалото го решение на Европейския съвет: постигнат ли е напредък за тези 2-3 години и какво трябва да последва.
Докладът, както всички подобни европейски документи е стегнат и кратък: 10 страници, плюс още по 2 до 3 страници таблици със синтезирани оценки и препоръки за всяка държава членка, обединени в т.нар. „Работен документ на Комисията“. Използваният език е „брюкселски“: т.е. дипломатичен, като в него следва да се чете както казаното, така и премълчаното. Макар да е първата оценка на Комисията за изпълнението на националните стратегии, той не е първия доклад относно тях: през 2012 г. бе публикувана оценка на самите стратегии, а през 2013 г. – оценка на т.нар. „структурни условия“ (т.е. институционалната и финансовата рамка) за изпълнение на стратегиите във всяка държава-членка. Т.е. написаното в последния доклад следва да се интерпретира в своята взаимовръзка с двата други.
Постигнатият напредък:
Вследствие на съгласуваните действия на Европейската комисия интегрирането на ромите вече присъства трайно в политическия дневен ред в цяла Европа. Първите признаци за подобрение в живота на ромите започват бавно да се проявяват, се посочва в Доклада. Макар все още да има редица предизвикателства, подобренията са ясно видими — по-голям брой ромски деца посещават предучилищни занятия, въвеждат се все повече програми за наставничество за оказване на помощ на ромите при намиране на работа, както и програми за използване на медиатори с цел да се преодолеят различията между ромските и останалите общности що се отнася до жилищното настаняване и достъпа до здравеопазване. Благодарение на новите регламенти на ЕС относно използването на средствата на ЕС, през периода 2014 — 2020 г. държавите членки трябва да заделят минимум 20 % от средствата от Европейския социален фонд за социално приобщаване, което включва и ромите.
Докладът набляга на постигнатото на европейско ниво - Рамката на ЕС, одобрена от европейските лидери през 2011 г., постави началото на стабилен процес за координиране на действията, свързани с интеграцията на ромите. Комисията обвърза ромската интеграция с европейската концепцията за включващ растеж от Стратегията Европа 2020 и с регламентите за използване на европейските фондове през новия програмен период. В края на 2013 националните министри приеха единодушно първия в историята правен инструмент на равнище ЕС, посветен на приобщаването на ромите, и поеха ангажимент да прилагат набор от препоръки, изготвени от Комисията, с които се цели намаляване на социалната неравнопоставеност между ромите и останалата част от населението в четири области — образование, трудова заетост, здравеопазване и жилищно настаняване.
Докладът отделя внимание и на непостигнатото от държавите членки. Във всяка една от разглежданите области (образование, заетост, здравеопазване, жилищни условия, анти-дискриминация, подсигуряване на финансов ресурс) се повтаря фразата „Въпреки постигнатото, много повече трябва да бъде направено, за да се достигне по-широка промяна...“. След което следват обобщени препоръки по всяка област. Те са детайлизирани за всяка държава-членка в Работния документ на Комисията, съпътстващ Доклада.
Последната част съдържа основните изводи и идеи за последващо развитие. В синтезиран вид са отправени политически препоръки към държавите-членки, към Европейската комисия (да не забравяме, че скоро тя ще бъде в нов състав!) и към ромските организации. От държавите-членки се изисква да демонстрират „политическа воля и решимост“ за продължаване и разширяване на интеграционните дейности. Последното трябва да се случи чрез комбинация от законодателни, политически и финансови мерки, вкл. чрез подобряване на административни структури и патньорствата с всички заинтересовани страни. Изисква се също така ефективен мониторинг на използавето на средства от европейските фондове за ромска интеграция. Европейската комисия ясно заявява, че ще продължи да оказва политически натиск (използван е разбира се друг израз – „political leadership”) и да оказва практическа подкрепа на държавите-членки, включително чрез европейските фондове. По-конкретно Комисията се ангажира с няколко мерки:
- ежегодно включване на препоръки, свързани с ромите в механизмите за изпълнение на Стратегията Европа 2020,
- методологическа подкрепа за дейността на Националните контактни точки за изпълнение на съответните национални ромски стратегии (за България такава контактна точка е Секретариатът на Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси),
- продължаване на диалога с ромските организации и гражданското общество,
- оказване на специфична помощ на общинско ниво,
- разработване – съвместно с държавите-членки – на механизми за по-целенасочено използване на средства от ЕС за интегриране на ромите.
Последното е по същество нова идея, която е от голяма важност: Европейската комисия ще търси по-целенасочено финансиране за интеграционни дейности. Нещо повече – указано е, че в края на новия програмен период ще бъде оценена ефективността от използването на европейски фондове за ромите и в случай на нужда ще бъдат предложени допълнителни механизми, специфично насочени към ромите. (Последното би могло да означава и специален фонд, управляван директно от Брюксел – нещо, за което се спомена по време на Срещата на върха след представянето на Доклада. Разбира се, последното не е експлицитно посочено в самия документ).
Тук искам да помоля читателя да си припомни принципа „Не стреляй по вестоносеца!“. Посоченото са почти дословни цитати от публикувания Доклад, с които всеки има право да се съгласи или не. Но дори скептичният вестоносец ще признае, че през последните години на европейско ниво бе постигнат видим напредък, поне по отношение на европейския ангажимент – от постоянно повтаряната фраза, че ромската интеграция е национален приоритет и Европейската комисия може да я подпомага най-вече методологически и със средствата на европейските фондове (водещи твърдения по време на първата и втората Европейска среща на върха за ромите, провели се през 2008 и 2010 г.) до наличните днес механизми, чрез които Комисията оценява изпълнението на интеграционната политика, планирата обвързаност на европейските фондове с ромската интеграция и дори т.нар. „меко законодателство“ (каквото представляват Препоръките на Европейския съвет от 9 декември 2013). Че това са „меки механизми“ не може да бъде отречено, но до съвсем скоро дори те изглеждаха непостижими.
Най-важната новина от Доклада е, че Европейската комисия не само няма да отслаби своето въздействие (или „взаимодействие“, ако читателят харесва повече дипломатичния брюкселски език) върху националните правителства за изпълнение на съответните „ромски стратегии“, но дори ще разшири механизмите, по които това ще се случва. Разбира се, всичко това трябва да се разглежда с висока степен на условност: никой не може да предскаже какъв ще е съставът на Европейската комисия след изборите през май и каква ще е линията й по отношение на ромската интеграция. При всички положения обективните потребности предполагат по-сериозна европейска намеса.
България в доклада:
Името на България присъства на много места в доклада. Експлицитно (в отделни карета) са посочени три добри примера от България, при това реализирани от различни типове организации – Министерство на образованието, Община Каварна (една от трите общини в ЕС, посочени специално в Доклада) и Център за междуетнически диалог и толерантност АМАЛИПЕ (само още една неправителствена организация е експлицитно включена с практиката си в документа). В сферата на образование България е посочена като добър пример – заедно с Унгария - заради въвеждането на задължително две-годишно предучилищно образование. В сферата на подсигуряването на финансов ресурс и използване на европейските фондове е представена дейността на Община Каварна и заслугите й за подобряване на живота на местните роми, вкл. чрез привличане на европейски средства. В сферата на заетостта като добър пример са посочени Центровете за развитие на общността, създадени в 11 общини от АМАЛИПЕ с подкрепата на Европейската комисия.
Не са премълчани нещата, които България трябва да направи в непосредствено бъдеще. Таблицата от Работния документ на Комисията, съпътстващ Доклада, очертава следните необходими действия:
- образование: подкрепа за процеса на десегрегация и включващо образование на местно ниво, повишаване на обхвата на ромските деца във форми на качествено предучилищно възпитание и образование, разширяване на доказалите се като успешни мерки за намаляване на отпадането от училище, целенасочени схеми за включване на ромски младежи във форми на средно професионално и висше образование. Не може да се отрече на експертите, изработили документа, че са уловили съвсем точно проблемите пред образователната интеграция понастоящем: боксуването на десегрегационните процес и постепенното увеличаване на вторично сегрегираните „ромски“ училища, липсата на подкрепа от страна на държавата за прилагане в национален мащаб на успешните проекти на НПО, ниският брой на ромите срреднисти и особено висшисти, който се увеличава твърде бавно без отсъстващата понастоящем държавна подкрепа;
- заетост: повишаване на нивата на заетост на ромите в селските райони, целенасочени активни политики на пазара на труда за включване на повече роми, насърчаване на социалните предприятия, самонаемането и използване на възожностите на инициативата „Младежка гаранция“. Посоченото навярно звучи стряскащо за институциите на пазара на труда, които като цяло избягват целенасочените мерки за повишаване на заетостта в ромска общност. Дано толкова експлицитните препоръки от страна на Европейската комисия да подтикнат тези институции поне да се замислят;
- здравеопазване: тук документът е категоричен, че „Основното предизвикателство си остава включването на всички в системата на здравно осигуряване“. Кратко и ясно: недопустимо е да твърдим, че имаме работеща здравноосигурителна система, при положение, че между 1 и 2 милиона български граждани (далеч не само роми) са извън нея. Този проблем (дори да бъде дипломатично наричан „предизвикателство“) трябва да бъде спешно разрешен;
- Жилищни условия: необходими са в по-широк мащаб действия за подобряване на жилищните условия, които следват интегриран подход (т.е. комбинират строителство на социални жилища, повишаване на образованието, заетост и здравеопазване), подобно на осъществяващата се в момента интервенция в Девня, Видин и Дупница. Документът основателно препоръчва включването на роми и не-роми, което в България се оказа сериозен проблем: читателят може да си припомни примера на град Бургас, който отказа да реализира подобна интервенция (добре замислена и планирана) заради реакция на ултранационалисти. Добре, че в Доклада си Европейската комисия не дава и отрицателните примери – иначе Бургаският случай щеше да е един от водещите;
- Антидискриминация: ефективни мерки срещу езика на омразата и дискриминационното говорене. Ако някой се съмнява, че това е необходимо – нека изчете пресата в произволен ден;
- финансиране: ефективно използване на европейските фондове за 2014-20 година за подкрепа на интеграционната политика, ангажиране на Програмата за развитие на селските райони и др. Посоченото е особено важно на фона на ограничените възможности на държавния бюджет. Европейската комисия не само препоръчва използването на европейските фондове за ромска интеграция, но тя поставя това като условие (т.нар. „предварителна условност“) пред страните-членки, за да използват европейски фондове;
- структурни приоритети: документът изисква политическо ръководство на Междуведомствената група за ресурсно обезпечаване на ромската интеграция със средства от ЕС. Тази група бе създадена през 2012 г. с председател Министъра по управление на средствата от ЕС Т. Дончев, но през есента на 2013 г. настоящият министър със същия ресор отказа да я оглави, предавайки я на административно лице – секретар на НССЕИВ. Това де-факто обезсмисляне на Междуведомствената група е забелязано от Комисията, която бе похвалила България за създаването й в предходен доклад през 2013. Изисква се също така възстановяване на диалога с ромското гражданско общество. Ясен индикатор за затормозяването на този диалог е, че точно преди година водещите ромски организации напуснаха Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси, като направиха своите предложения за промени в тази неефективна структура. Вместо да обсъди тези идеи, ръководството на структурата се зае да попълва мястото на напусналите с нови организации. Това поведение, което трудно може да бъде определено като конструктивно, очевидно е било забелязано от експертите на Европейската комисия.
Вероятно Докладът няма да бъде харесан от мнозина: оценките и препоръките му биха могли да бъдат значително по-радикални, ще настояват ромските активисти; Комисията се меси твърде много в делата на националните правителства, ще коментират от институциите на държавите-членки. При всички положения не може да се отрече адекватността и точността му.
Докладът за изпълнението на Рамката на ЕС за национални стратегии за интеграция на ромите бе публикуван от Европейската комисия на 4 април и представен на провелата се същия ден в Брюксел Европейска среща на върха за ромите (European Roma Summit). Докладът (и съпътстващите го документи) е по същество първата оценка, която Европейската комисия прави за това как държавите-членки на Европейския съюз изпълняват своите национални стратегии за интегриране на ромите, приети през 2011 в резултат от комюникето на Комисията „Рамка на ЕС за национални стратегии за интегриране на ромите“ и последвалото го решение на Европейския съвет: постигнат ли е напредък за тези 2-3 години и какво трябва да последва.
Докладът, както всички подобни европейски документи е стегнат и кратък: 10 страници, плюс още по 2 до 3 страници таблици със синтезирани оценки и препоръки за всяка държава членка, обединени в т.нар. „Работен документ на Комисията“. Използваният език е „брюкселски“: т.е. дипломатичен, като в него следва да се чете както казаното, така и премълчаното. Макар да е първата оценка на Комисията за изпълнението на националните стратегии, той не е първия доклад относно тях: през 2012 г. бе публикувана оценка на самите стратегии, а през 2013 г. – оценка на т.нар. „структурни условия“ (т.е. институционалната и финансовата рамка) за изпълнение на стратегиите във всяка държава-членка. Т.е. написаното в последния доклад следва да се интерпретира в своята взаимовръзка с двата други.
Постигнатият напредък:
Вследствие на съгласуваните действия на Европейската комисия интегрирането на ромите вече присъства трайно в политическия дневен ред в цяла Европа. Първите признаци за подобрение в живота на ромите започват бавно да се проявяват, се посочва в Доклада. Макар все още да има редица предизвикателства, подобренията са ясно видими — по-голям брой ромски деца посещават предучилищни занятия, въвеждат се все повече програми за наставничество за оказване на помощ на ромите при намиране на работа, както и програми за използване на медиатори с цел да се преодолеят различията между ромските и останалите общности що се отнася до жилищното настаняване и достъпа до здравеопазване. Благодарение на новите регламенти на ЕС относно използването на средствата на ЕС, през периода 2014 — 2020 г. държавите членки трябва да заделят минимум 20 % от средствата от Европейския социален фонд за социално приобщаване, което включва и ромите.
Докладът набляга на постигнатото на европейско ниво - Рамката на ЕС, одобрена от европейските лидери през 2011 г., постави началото на стабилен процес за координиране на действията, свързани с интеграцията на ромите. Комисията обвърза ромската интеграция с европейската концепцията за включващ растеж от Стратегията Европа 2020 и с регламентите за използване на европейските фондове през новия програмен период. В края на 2013 националните министри приеха единодушно първия в историята правен инструмент на равнище ЕС, посветен на приобщаването на ромите, и поеха ангажимент да прилагат набор от препоръки, изготвени от Комисията, с които се цели намаляване на социалната неравнопоставеност между ромите и останалата част от населението в четири области — образование, трудова заетост, здравеопазване и жилищно настаняване.
Докладът отделя внимание и на непостигнатото от държавите членки. Във всяка една от разглежданите области (образование, заетост, здравеопазване, жилищни условия, анти-дискриминация, подсигуряване на финансов ресурс) се повтаря фразата „Въпреки постигнатото, много повече трябва да бъде направено, за да се достигне по-широка промяна...“. След което следват обобщени препоръки по всяка област. Те са детайлизирани за всяка държава-членка в Работния документ на Комисията, съпътстващ Доклада.
Последната част съдържа основните изводи и идеи за последващо развитие. В синтезиран вид са отправени политически препоръки към държавите-членки, към Европейската комисия (да не забравяме, че скоро тя ще бъде в нов състав!) и към ромските организации. От държавите-членки се изисква да демонстрират „политическа воля и решимост“ за продължаване и разширяване на интеграционните дейности. Последното трябва да се случи чрез комбинация от законодателни, политически и финансови мерки, вкл. чрез подобряване на административни структури и патньорствата с всички заинтересовани страни. Изисква се също така ефективен мониторинг на използавето на средства от европейските фондове за ромска интеграция. Европейската комисия ясно заявява, че ще продължи да оказва политически натиск (използван е разбира се друг израз – „political leadership”) и да оказва практическа подкрепа на държавите-членки, включително чрез европейските фондове. По-конкретно Комисията се ангажира с няколко мерки:
- ежегодно включване на препоръки, свързани с ромите в механизмите за изпълнение на Стратегията Европа 2020,
- методологическа подкрепа за дейността на Националните контактни точки за изпълнение на съответните национални ромски стратегии (за България такава контактна точка е Секретариатът на Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси),
- продължаване на диалога с ромските организации и гражданското общество,
- оказване на специфична помощ на общинско ниво,
- разработване – съвместно с държавите-членки – на механизми за по-целенасочено използване на средства от ЕС за интегриране на ромите.
Последното е по същество нова идея, която е от голяма важност: Европейската комисия ще търси по-целенасочено финансиране за интеграционни дейности. Нещо повече – указано е, че в края на новия програмен период ще бъде оценена ефективността от използването на европейски фондове за ромите и в случай на нужда ще бъдат предложени допълнителни механизми, специфично насочени към ромите. (Последното би могло да означава и специален фонд, управляван директно от Брюксел – нещо, за което се спомена по време на Срещата на върха след представянето на Доклада. Разбира се, последното не е експлицитно посочено в самия документ).
Тук искам да помоля читателя да си припомни принципа „Не стреляй по вестоносеца!“. Посоченото са почти дословни цитати от публикувания Доклад, с които всеки има право да се съгласи или не. Но дори скептичният вестоносец ще признае, че през последните години на европейско ниво бе постигнат видим напредък, поне по отношение на европейския ангажимент – от постоянно повтаряната фраза, че ромската интеграция е национален приоритет и Европейската комисия може да я подпомага най-вече методологически и със средствата на европейските фондове (водещи твърдения по време на първата и втората Европейска среща на върха за ромите, провели се през 2008 и 2010 г.) до наличните днес механизми, чрез които Комисията оценява изпълнението на интеграционната политика, планирата обвързаност на европейските фондове с ромската интеграция и дори т.нар. „меко законодателство“ (каквото представляват Препоръките на Европейския съвет от 9 декември 2013). Че това са „меки механизми“ не може да бъде отречено, но до съвсем скоро дори те изглеждаха непостижими.
Най-важната новина от Доклада е, че Европейската комисия не само няма да отслаби своето въздействие (или „взаимодействие“, ако читателят харесва повече дипломатичния брюкселски език) върху националните правителства за изпълнение на съответните „ромски стратегии“, но дори ще разшири механизмите, по които това ще се случва. Разбира се, всичко това трябва да се разглежда с висока степен на условност: никой не може да предскаже какъв ще е съставът на Европейската комисия след изборите през май и каква ще е линията й по отношение на ромската интеграция. При всички положения обективните потребности предполагат по-сериозна европейска намеса.
България в доклада:
Името на България присъства на много места в доклада. Експлицитно (в отделни карета) са посочени три добри примера от България, при това реализирани от различни типове организации – Министерство на образованието, Община Каварна (една от трите общини в ЕС, посочени специално в Доклада) и Център за междуетнически диалог и толерантност АМАЛИПЕ (само още една неправителствена организация е експлицитно включена с практиката си в документа). В сферата на образование България е посочена като добър пример – заедно с Унгария - заради въвеждането на задължително две-годишно предучилищно образование. В сферата на подсигуряването на финансов ресурс и използване на европейските фондове е представена дейността на Община Каварна и заслугите й за подобряване на живота на местните роми, вкл. чрез привличане на европейски средства. В сферата на заетостта като добър пример са посочени Центровете за развитие на общността, създадени в 11 общини от АМАЛИПЕ с подкрепата на Европейската комисия.
Не са премълчани нещата, които България трябва да направи в непосредствено бъдеще. Таблицата от Работния документ на Комисията, съпътстващ Доклада, очертава следните необходими действия:
- образование: подкрепа за процеса на десегрегация и включващо образование на местно ниво, повишаване на обхвата на ромските деца във форми на качествено предучилищно възпитание и образование, разширяване на доказалите се като успешни мерки за намаляване на отпадането от училище, целенасочени схеми за включване на ромски младежи във форми на средно професионално и висше образование. Не може да се отрече на експертите, изработили документа, че са уловили съвсем точно проблемите пред образователната интеграция понастоящем: боксуването на десегрегационните процес и постепенното увеличаване на вторично сегрегираните „ромски“ училища, липсата на подкрепа от страна на държавата за прилагане в национален мащаб на успешните проекти на НПО, ниският брой на ромите срреднисти и особено висшисти, който се увеличава твърде бавно без отсъстващата понастоящем държавна подкрепа;
- заетост: повишаване на нивата на заетост на ромите в селските райони, целенасочени активни политики на пазара на труда за включване на повече роми, насърчаване на социалните предприятия, самонаемането и използване на възожностите на инициативата „Младежка гаранция“. Посоченото навярно звучи стряскащо за институциите на пазара на труда, които като цяло избягват целенасочените мерки за повишаване на заетостта в ромска общност. Дано толкова експлицитните препоръки от страна на Европейската комисия да подтикнат тези институции поне да се замислят;
- здравеопазване: тук документът е категоричен, че „Основното предизвикателство си остава включването на всички в системата на здравно осигуряване“. Кратко и ясно: недопустимо е да твърдим, че имаме работеща здравноосигурителна система, при положение, че между 1 и 2 милиона български граждани (далеч не само роми) са извън нея. Този проблем (дори да бъде дипломатично наричан „предизвикателство“) трябва да бъде спешно разрешен;
- Жилищни условия: необходими са в по-широк мащаб действия за подобряване на жилищните условия, които следват интегриран подход (т.е. комбинират строителство на социални жилища, повишаване на образованието, заетост и здравеопазване), подобно на осъществяващата се в момента интервенция в Девня, Видин и Дупница. Документът основателно препоръчва включването на роми и не-роми, което в България се оказа сериозен проблем: читателят може да си припомни примера на град Бургас, който отказа да реализира подобна интервенция (добре замислена и планирана) заради реакция на ултранационалисти. Добре, че в Доклада си Европейската комисия не дава и отрицателните примери – иначе Бургаският случай щеше да е един от водещите;
- Антидискриминация: ефективни мерки срещу езика на омразата и дискриминационното говорене. Ако някой се съмнява, че това е необходимо – нека изчете пресата в произволен ден;
- финансиране: ефективно използване на европейските фондове за 2014-20 година за подкрепа на интеграционната политика, ангажиране на Програмата за развитие на селските райони и др. Посоченото е особено важно на фона на ограничените възможности на държавния бюджет. Европейската комисия не само препоръчва използването на европейските фондове за ромска интеграция, но тя поставя това като условие (т.нар. „предварителна условност“) пред страните-членки, за да използват европейски фондове;
- структурни приоритети: документът изисква политическо ръководство на Междуведомствената група за ресурсно обезпечаване на ромската интеграция със средства от ЕС. Тази група бе създадена през 2012 г. с председател Министъра по управление на средствата от ЕС Т. Дончев, но през есента на 2013 г. настоящият министър със същия ресор отказа да я оглави, предавайки я на административно лице – секретар на НССЕИВ. Това де-факто обезсмисляне на Междуведомствената група е забелязано от Комисията, която бе похвалила България за създаването й в предходен доклад през 2013. Изисква се също така възстановяване на диалога с ромското гражданско общество. Ясен индикатор за затормозяването на този диалог е, че точно преди година водещите ромски организации напуснаха Националния съвет за сътрудничество по етническите и интеграционните въпроси, като направиха своите предложения за промени в тази неефективна структура. Вместо да обсъди тези идеи, ръководството на структурата се зае да попълва мястото на напусналите с нови организации. Това поведение, което трудно може да бъде определено като конструктивно, очевидно е било забелязано от експертите на Европейската комисия.
Вероятно Докладът няма да бъде харесан от мнозина: оценките и препоръките му биха могли да бъдат значително по-радикални, ще настояват ромските активисти; Комисията се меси твърде много в делата на националните правителства, ще коментират от институциите на държавите-членки. При всички положения не може да се отрече адекватността и точността му.
